單位內部控制體系就如同一張“網”，任何業務或事項均是“網”上之結，任何部門或個人不能游離于單位內部控制體系之外。每個單位都有六大經濟業務活動，這些業務還需要細分為各個業務環節，每項業務、每個業務環節都涉及到目標、職責、風險點、操作程序、執行標準等內容，所以，這張“網”可以說是密密麻麻、錯綜復雜。

《內控規范》提出了“內部控制體系”這個概念，但沒有進行具體的描述，我們認為，內部控制體系應該包括風險評估、單位層面控制、業務層面控制和評價與監督四部分。內部控制體系如果體現為文件的形式，那就是《內部控制手冊》。內控建設一個很重要的階段性成果就是制定以風險控制矩陣為表現形式的風險防控措施，風險控制矩陣是一張表格，不可能體現太多的內容，所以，有必要以條文的形式對風險防控措施進行詳細的描述，這就是內部控制制度，也就是《內控規范》條文中出現頻率較高的“內部管理制度”。

在我們的咨詢實踐中，一般需要為單位設計40個左右的內控制度文件。內部控制管理制度一般是分層級管理，按制度針對的業務事項和內容分為三級：一級“管理制度”，明確管理原則；二級“管理辦法”，規范業務流程；三級“管理細則”，確定操作標準。這些內部控制管理制度以符合性為基本要求，以實用性為出發點，系統、全面的對單位內部控制各個業務環節進行要求和規范。內部控制制度文件可以與流程圖、風險防控措施等匯編成一本《內部控制手冊》，由于手冊的內容和篇幅過多，為便于使用，最好是將制度文件單獨成冊，我們為單位設計的《內部控制手冊》分為兩本：《流程分冊》和《制度分冊》，有的咨詢機構把《制度分冊》也叫做《制度匯編》。

內部控制制度是根據《內控規范）》、《指導意見》和《內控報告管理制度》等財政部門發布的文件和國家其他法律法規，以及當地主管部門下發的相關文件要求，結合單位實際，由內部控制工作小組對單位原有的相關管理制度進行修訂、補充和完善。《制度分冊》應與《流程分冊》同步設計、編寫，經內部控制領導小組審批后在單位內部下發執行。

內部控制制度與單位日常的管理制度即相互聯系，又不能完全合二為一。內部控制著眼于權力運行和經濟活動中的風險管理，是“未病先防”。內部控制將“權力制衡機制”和“關口前移原則”嵌入到管理制度中，通過決策、執行、監督相互分離，內部授權審批等措施方法，實現事前的防范、事中的控制和事后的監督、糾正，在此基礎上，通過信息化手段，將管理制度落地，變“人控”為“機控”，所以，內控制度應該包含內部控制的相關要素，比如目標、職責、程序、風險控制方法、風險管控措施以及管理表單等。日常管理制度則是規范日常管理行為，有些日常管理制度要整合到內控管理制度的范圍之內，但需要根據《內控規范》的要求進行必要的修訂和完善。

內控制度建設不是另起爐灶，將單位原有的制度體系全部推倒重來，當然也不是針對原有制度的修修補補，在設計內部控制制度之前一個必要的工作就是流程梳理，如果發現單位原有的業務流程不符合流程管理的要求，則必須要針對這些流程實施流程再造，對原有的制度進行全面的修訂，所以，內部控制制度建設是單位前期內部管理工作的體系化、流程化、規范化和深入化。

《制度分冊》的結構應該與《內控規范》、《流程分冊》的結構相對應、相一致，其中，單位層面、業務層面和評價與監督是核心內容。單位層面的制度一般包括：組織架構管理、崗位管理、關鍵崗位個人員管理、干部職工教育培訓、涉及到權利運行領域的內部會議制度、黨組和行政辦公會制度、“三重一大”集體決策制度、信息公開制度，保密制度等等；業務層面主要是針對經濟業務進行規范，包括預算、收支、政府采購、資產、建設項目和合同管理等。六大業務中，相對來說比較復雜的是收支、政府采購和資產，所以，這些領域的業務有必要制定較多的制度文件以對業務進行細化管理，比如支出業務包括基本支出和項目支出，其中，基本支出管理辦法又可以細分為接待費、差旅費、會議費、培訓費等管理細則。在制度體系設計時應留好接口，以便于下一步制度文件體系的更新和升級。

沒有監督就不會有有效的執行，我們發現很多單位忽視了評價與監督方面的制度建設。單位應根據《內控規范》第五章和《流程分冊》的要求，制定內部控制的內部監督辦法和自我評價辦法，評價服從于監督，評價是監督的一種形式，內部控制報告是外部監督的一種方式，為貫徹落實財政部發布的《內部控制報告制度》，關于編報《內控報告》的內容也應該寫到制度內。《內控規范》明確指出，審計機關是單位內控的外部監督部門，山東省2013年內控宣貫和部署會議，是由省財政廳、省審計廳聯合下文的。2018年審計署修訂下發了《審計署關于內部審計工作的規定》，該文件增加了內部審計的范圍，其中就包括內部控制工作。除了審計署，各省審計廳、各系統主管部門也下發了相關的規范性文件，比如，4月份，教育部發布《教育系統內部審計工作規定》，2020年5月1日起執行。所以單位應該制定關于內部審計的制度文件，實際上，內部審計就是對內部控制的再控制。

根據財政部對單位內部控制建設的部署安排，內部控制建設工作要分期進行、逐步深入，單位內控建設目前還都處于初期階段，所以《內部控制手冊》都應該屬于“試行”版本，個別內部控制管理制度可能描述不夠全面、細化，有紕漏和不足，這種情況在所難免，所以使用過程中還需要單位干部職工批評指正，并將意見或建議及時向內部控制建設領導小組辦公室反饋，需要注意的是，在這個階段有些部門提出的問題其實不是“問題”，因為內控體系的某個環節可能需要重新界定職責和實施流程再造，執行部門只是暫時的不習慣，經過一個“固化期”也就習慣了，所以，不要一遇到業務部門提出問題就考慮修改手冊。隨著國家內部控制政策法規的修訂和單位內部管理要求的提高，內控體系文件將持續進行完善、優化和升級。

制度的生命在于嚴格執行，無論在企業還是在單位，執行都是老大難問題，這需要制度的宣貫，需要持續的教育，但更重要的是執行的機制和工具，那就是監督和信息化。