改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，我國稅制改革不斷深化，稅制結構持續優化，經濟發展與完善稅制形成良性互動。黨的十九大提出，中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾發生轉變。新發展階段、新發展理念、新發展格局對優化稅制提出更高要求。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對今后五年乃至十五年稅制改革作出系統謀劃和戰略部署，提出了明確目標，為進一步優化稅制指明了方向、提供了根本遵循。

一、“十三五”時期我國稅制優化取得顯著成就

　　“十三五”時期，在黨中央、國務院正確領導下，我國不斷深化稅制改革，持續完善稅收政策，進一步優化了稅制。我國宏觀稅負更趨合理，2020年為15.2%，比“十二五”期末2015年的18.2%降低3個百分點。2020年我國直接稅(企業所得稅、個人所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅、車輛購置稅)收入占稅收總收入的比重為37.2%，比2015年的34.7%提高2.5個百分點。2020年所得稅收入比重為31.1%，比2015年的28.6%提高2.5個百分點，其中個人所得稅收入比重為7.5%，比2015年的6.9% 提高0.6個百分點。目前，我國已初步形成以貨物和勞務稅、所得稅為雙主體的稅制結構，適應了“十三五”時期經濟社會發展需要，為“十四五”時期深化改革奠定了堅實基礎。“十三五”時期我國稅制改革在以下關鍵領域取得重要突破。

（一）全面推行營改增，初步建立現代增值稅制度

　　2016年5月1日，營改增試點全面推開，全行業、所有企業實行統一增值稅制度，營業稅退出歷史舞臺。改革打通了增值稅全行業抵扣鏈條，從根本上解決了重復征稅問題，有效降低了稅負、激發了市場活力，切實推動產業結構轉型升級，充分體現了稅制公平、中性優勢。此后增值稅改革不斷深化，稅率由四檔簡并為三檔，稅率水平降低，進項稅額抵扣范圍擴大，試行期末留抵退稅制度，切實減輕了市場主體稅收負擔。

（二）深化個人所得稅改革，初步確立綜合與分類相結合稅制

　　2018年8月31日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了關于修改《個人所得稅法》的決定，我國個人所得稅制實現分類稅制向綜合與分類相結合稅制轉換。新《個人所得稅法》將工資薪金、勞務報酬、稿酬、特許權使用費四項所得納入綜合所得征稅范圍，實行年度匯算清繳，提高基本減除費用標準，新增六項專項附加扣除，進一步優化稅率結構，使得中低收入者的稅收負擔明顯減輕。綜合與分類相結合個人所得稅制的實施，可以更好發揮稅收調節收入分配、促進社會公平正義、促進消費增長的重要作用，為繼續深化改革、推進構建“大綜合”的個人所得稅制創造了有利條件。

（三）深化地方稅改革，推進綠色稅制體系建設

　　在總結前期原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬等6個稅目資源稅從價計征改革基礎上，自2016年7月1日起，我國全面推行資源稅從價計征改革，絕大多數礦產品資源由從量計征改為從價計征。河北省率先開展水資源稅改革試點，2017年12月1日起，試點范圍擴大至其他9省份。2016年12月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議表決通過《環境保護稅法》。該法自2018年1月1日起施行，對保護環境、減少污染物排放、推進生態文明建設具有重要意義。通過改革，我國初步形成以資源稅、環境保護稅等稅種構成的綠色稅制體系框架。

（四）持續優化企業所得稅制度，助力提升企業創新發展能力

　　國家持續優化調整研發費用加計扣除政策，不斷完善加速折舊政策。2017年將科技型中小企業研發費用稅前加計扣除比例提高至75%，2018年將政策享受主體進一步擴大至幾乎所有企業。對小型微利企業減半征收企業所得稅制度不斷加力，適用范圍和減稅幅度進一步擴大。通過優化調整企業所得稅制度，充分發揮稅收逆周期調節作用，有效激發了中小企業創新能力和發展活力，在統籌疫情防控和經濟社會發展、服務“六穩”“六保”等方面發揮了重要作用。

（五）穩步推動消費稅改革，引導居民合理消費

　　穩步推進以征稅范圍、征收環節、調整稅率為核心的消費稅改革。2016年10月1日起，取消對普通美容、修飾類化妝品征收消費稅，將“化妝品”稅目名稱更名為“高檔化妝品”，征收范圍包括高檔美容、修飾類化妝品，高檔護膚類化妝品和成套化妝品，將稅率由30% 調整為15%。2016年12月1日起，在“小汽車”稅目下增設“超豪華小汽車”子稅目，對超豪華小汽車，在生產(進口)環節按現行稅率征收消費稅基礎上，在零售環節加征10% 的消費稅。

（六）積極落實稅收法定原則，稅收立法工作加快推進

　　截至2021年年底，我國有12個稅種已經完成立法，其中：環境保護稅、煙葉稅、船舶噸稅、耕地占用稅、車輛購置稅、資源稅、契稅、城市維護建設稅8 個稅種立法工作在“十三五”期間完成，印花稅于2021年完成立法。增值稅、消費稅、關稅的立法工作正在穩妥推進，土地增值稅、城鎮土地使用稅立法工作也在加快研究。

二、新時代新形勢對優化稅制提出新要求

　　進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。優化稅制必須適應新時代新形勢的要求，堅持創新驅動、強調自主創新，確保經濟循環暢通無阻，實現高水平的自立自強，注重解決發展不平衡問題，促進人與自然和諧共生，不斷提升發展的內外聯動性，有效維護社會公平正義。

（一）創新發展對優化稅制提出新要求

　　創新是引領發展的第一動力。堅持創新發展，必須推動有效市場和有為政府更好結合。《2020年全國科技經費投入統計公報》顯示，2020年我國研究與試驗發展(r&d)經費總量占gdp比重為2.4%，比上年提高0.16個百分點，保持持續穩定增長態勢。雖然我國r&d經費投入總量增速較快，2016—2019年，我國年均增長11.8%，增速高于美國(7.3%)、日本(0.7%)等國，但總量相對不足，結構有待優化。2020年我國r&d經費總量約為美國的54%，其中基礎研究、應用研究和試驗發展經費占r&d 經費總量比重分別為6.0%、11.3%和82.7%，基礎研究比重亟待提高，與先進國家仍有著較大差距。而且，美國基礎研究經費投入主體涵蓋各級政府、企業、社會力量等，我國主要是中央政府，地方政府、企業和社會力量投入相對不足。稅收作為重要的經濟杠桿，可以有效引導創新行為。優化稅制必須以鼓勵創新為導向，激發地方政府、企業和社會力量加大創新投入，推動科技成果轉化，維護產業鏈供應鏈自主可控、安全高效，實現更高水平動態平衡。

（二）協調發展對優化稅制提出新要求

　　我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，產業結構持續升級，人力資本生產率不斷提高，收入財富快速增長、形態更趨多元，必須更加注重稅制與經濟發展階段相協調。我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。這要求稅制必須更好引導各類生產要素自由流動并向優勢地區集中，破除阻礙要素城鄉間、區域間流動的稅制因素，發揮城鄉、區域分工優勢，促進形成全國統一大市場。提升行業發展、企業發展的協調性，要求稅制統籌創新領域同傳統領域，金融、房地產同實體經濟以及數字經濟同傳統經濟的協調發展。中小企業對創新驅動、擴大就業、增強經濟韌性具有戰略意義，優化稅制必須更好支持中小企業高質量發展，合理安排大中小企業稅負結構，構建彼此相互依存、相互促進的企業發展生態。

（三）綠色發展對優化稅制提出新要求

　　堅持走綠色、低碳、循環、可持續發展之路，促進人與自然和諧共生，是優化稅制必須堅持的重要導向。要進一步推動稅制向綠色轉型，從需求和供給兩側同時發力，加強資源稅、環境保護稅、消費稅、所得稅等稅種的銜接與協調，讓稅收調控職能充分體現在生態環境保護的全方位、全地域、全過程。要發揮稅收杠桿作用，切實降低綠色創新技術研發成本，引導創新要素向綠色領域集聚，支持新能源技術改造升級、加大研發投入、提升資源利用率，從根本上改變過多依賴增加物質資源消耗、規模粗放擴張、高能耗高排放產業的發展模式。要加大環境污染綜合治理，加快推進生態保護修復，全面促進資源節約集約利用，充分考慮治理修復成本、資源稀缺性和開發利用效率，更加科學合理設計稅制，加強稅種銜接協調，優化環境資源稅制結構，實施有利于節能環保和資源綜合利用的稅收政策。要倡導推廣綠色消費，根據消費產品服務類型，以碳排放為基準優化消費稅收負擔結構，推動形成節約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式。

（四）開放發展對優化稅制提出新要求

　　近年來，受世界百年未有之大變局和新冠肺炎疫情等影響，我國“大進大出”的環境條件已經變化，市場和資源兩頭在外的國際大循環動能明顯減弱，建設更高水平開放型經濟新體制，注重解決發展內外聯動問題，成為必然戰略選擇。優化稅制重在全面提升稅制的國際競爭力，用好國際國內兩個市場、兩種資源，促進科技開放合作，提高關鍵技術和產品的進口替代水平，加強自由貿易試驗區、海南自由貿易港等區域與國外的發展聯動，有效引導全球優秀人才等要素為我所用。健全境外投資、境內境外雙向互動的稅收法律、政策和服務體系，推動促進“一帶一路”高質量發展的各國稅收政策、規則、標準聯通，更好發揮稅制對促進對外投資便利化的保障作用，堅定維護“走出去”企業的稅收合法權益。適應“雙支柱”規則要求，完善深化企業所得稅改革，加強國際稅制協調，妥善分配對跨國企業的征稅權，憑借超大規模市場優勢增加我國話語權，切實維護我國合法權益。深化進出口環節稅制改革，適度降低進口環節稅負水平，擴大高質量產品和服務進口，更好發揮出口退稅制度對擴大服務業對外開放的促進作用。

（五）共享發展對優化稅制提出新要求

　　共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。要在高質量發展中促進共同富裕，正確處理效率和公平的關系。優化稅制必須堅持構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的基礎性制度安排，加大稅收調節力度并提高精準性。初次分配更加注重效率，稅制要引導資源優化配置、做大蛋糕。再分配更加注重公平，稅制要強化收入分配調控、把蛋糕分好。第三次分配鼓勵社會互助，稅制要有效引導高收入人群和企業更多回報社會。按照國際標準，目前我國已穩居中等偏上收入國家行列，但與發達國家相比，人均gdp 還有不小差距，擴大經濟總量、提高人均gdp 水平仍是當前和未來一段時間內的重要任務，要堅持在發展中保障和改善民生。優化稅制必須堅持鼓勵勤勞創新致富，妥善處理資本性所得、勞動性所得和消費的稅負關系，正確處理直接稅和間接稅的關系，健全直接稅體系，優化稅制結構。

三、“十四五”時期優化稅制的總體考慮

　　“十四五”時期，要以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記關于稅收工作的重要論述為指導，貫徹落實黨的十九屆五中、六中全會精神，中央經濟工作會議精神以及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》的要求，以正確處理效率和公平的關系為基本原則，以促進經濟高質量發展、實現共同富裕為目標，按照稅負合理、結構優化、稅種科學的總體思路，優化現代稅收制度。

（一）稅負公平合理，促進經濟高質量發展

　　保持宏觀稅負總體穩定，進一步優化稅負結構，使稅負水平有增有減，有利于確保實現經濟增長目標，也有利于正確處理效率和公平的關系。從國際比較看，我國宏觀稅負處于中等偏下水平。可進一步優化稅負結構，促進經濟高質量發展。適度降低中小企業、個體工商業戶稅負水平，培育一大批專精特新中小企業，鼓勵創新，擴大就業。適當減輕欠發達地區稅負水平，推動區域經濟高質量發展，積極培育擴大稅源稅基。重點減輕新型產業、高端制造、高技術領域等行業稅負，特別是減輕“卡脖子”行業稅負，提升制造業核心競爭力。減輕新能源領域稅負，適度增加傳統能源、高耗能領域稅負，支持綠色發展，助力實現碳達峰碳中和目標。適度增加高收入人群稅負，降低中低收入群體收入，合理調節過高收入，擴大中等收入群體比重。減輕基本民生消費品稅負，適當提高高消費產品和服務稅負。優化資本性所得、勞動性所得和消費的稅負結構。根據發展需要，適時調整資本性所得的個人所得稅政策，使勞動性所得稅負穩中趨降，特別是降低中低收入群體稅負。

（二）稅制結構優化，適當提高直接稅比重

　　“十三五”期末，我國間接稅比重仍然偏高，2020年直接稅收入占全部稅收收入比重為37.2%，間接稅比重高達62.8%。而2019年經濟合作與發展組織(oecd)成員國同口徑平均值，直接稅比重為55.0%，間接稅比重為45.0%。雖然國情和年份不同，不宜作簡單對比，但我國直接稅收入比重過低問題應引起足夠重視。從各稅種收入占稅收總收入比重看，2020 年我國個人所得稅比重為7.5%，企業所得稅比重為23.6%，財產稅(房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅、車輛購置稅)比重為6.1%。2019年oecd成員國同口徑平均值，個人所得稅比重為32.4%，企業所得稅比重為13.2%，財產稅比重為7.6%。與oecd相比，我國個人所得稅比重顯著偏低，企業所得稅比重顯著偏高，財產稅比重略低。過去長時間內，間接稅在我國經濟高速增長中發揮了至關重要的保障作用，但新發展階段、新發展理念、新發展格局對優化稅制結構提出更高要求，只有稅制合理才能使稅收制度在實現共同富裕目標中更好地發揮職能作用。根據我國經濟發展需要，充分考慮到國際慣例，“十四五”時期優化稅制要健全直接稅體系，適當提高直接稅比重，優化以貨物和勞務稅、所得稅為雙主體的稅制結構，強化直接稅收入分配調節職能，在高質量發展中促進共同富裕。

（三）稅種科學設置，便利稅法遵從

　　根據經濟發展需要，要科學深入研究稅種設置，嘗試通過合并、開征、完善等措施，優化稅種、簡化稅制，力求做到收入保障更加有力、功能搭配更加合理、調控作用更加充分，便利稅法遵從，促進營商環境更加優化。一是深入研究稅種合并的可行性。對房產稅和城鎮土地使用稅實施合并。房屋所有權和土地使用權具有內在不可分性，兩者價值是相互依存、互相影響的關系，且在實際征收中，稅務機關通常對房產稅和城鎮土地使用稅實施統籌征管，兩者合并具有較強的現實意義和可操作性。二是深入研究開征新稅種的可行性。為使直接稅調控職能更加完備，更好調節代際分配，鼓勵社會捐贈，根據財富分配狀況和征管條件，有必要研究開征遺產稅和贈與稅的可行性。三是研究完善現行稅種。深化增值稅、消費稅制度改革，完善所得稅、財產稅制度，對“十三五”時期出臺的階段性稅收政策，實踐證明有效并經過全面評估后，將其轉化為基礎性制度。完善資源稅、環境保護稅制度，保護生態環境，助力實現碳達峰碳中和目標。

四、“十四五”時期優化稅制的具體構想

　　“十四五”時期優化稅制的具體構想是，從健全直接稅體系、完善間接稅體系、健全地方稅體系、深化稅收征管制度改革等四個方面，進一步深化改革、完善制度，提升稅收服務高質量發展、促進共同富裕的能力。

（一）健全直接稅體系

　　1.深化個人所得稅制改革，公平稅收負擔。2018年新《個人所得稅法》邁出向綜合稅制的第一步，“十四五”時期乃至更長時間，還要繼續深化個人所得稅制改革，擴大稅基、提高比重、優化稅率結構、公平稅負，充分發揮其對收入分配的調節職能。要推進擴大綜合征收范圍，根據形勢發展需要，研究適時將部分資本性、財產性所得納入綜合所得。優化稅率結構，適當降低綜合所得最高邊際稅率或提高最高邊際稅率適用的所得范圍，統籌個人所得稅的綜合所得稅率、經營所得稅率、比例稅率的關系。進一步完善費用扣除制度，根據經濟發展和物價變動及時調整扣除標準，完善專項附加扣除制度，積極應對人口老齡化，鼓勵生育。改革匯算清繳辦法，實現源泉扣繳和自行申報的完美結合。研究棄籍稅制度，修訂完善相關法律法規，防止海外移民及資產轉移對我國經濟社會帶來的負面影響。完善征管機制，進一步明晰征納雙方的法定責任義務，對目前核定征收領域進行評估，完善核定管理辦法，鼓勵自行申報，實行查賬征收，推動社會共治，利用稅收大數據加強監管。

　　2.深化財產稅制改革，完備稅收職能。積極穩妥推進房地產稅試點，充分考慮改革的復雜性，在適當時機推出改革試點，將試點范圍控制在有限區域內，加強政策銜接，盡可能減少對社會和經濟的沖擊，特別是不能增加中低收入群體的稅收負擔。充分考慮、切實保障廣大人民群眾的基本住房需求，合理設置免征標準，按照從輕原則設計稅率，科學確定房地產稅的計稅依據，統籌考慮房改房、經濟適用房、限價房等不同類型的房產，完善征收方案。加強試點總結評估，在試點基礎上推動房地產稅立法。

　　3.深化企業所得稅制改革，實施精準調控。適時降低名義稅率，清理稅收優惠政策。積極參與國際稅制的協調，適應oecd“雙支柱”規則，相應調整完善我國企業所得稅法律法規，優化促進科技創新等稅收優惠政策。加大對企業基礎研究投入的稅收優惠力度，鼓勵社會以捐贈和建立基金等方式多渠道投入資金，促進基礎研究發展。

　　4.研究開征遺產稅和贈與稅，促進代際公平。遺產稅是很多國家調節財富差距的常用手段。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，極少數群體的財富積累快速增長，我國居民財富分配差距不斷擴大，先富人群陸續進入財富傳承期。同時，我國超大規模市場優勢仍然吸引著全球資本流入，開征遺產稅和贈與稅的條件今后會趨于成熟。為了更好實現共同富裕目標，促進代際公平，鼓勵勤勞致富，推動慈善捐贈事業發展，應研究開征遺產稅和贈與稅。初期重在建機制，促進直接稅調節職能更加完備。應嚴格控制征稅對象范圍，制定合理的免征額標準，將征收的重點聚焦擁有畸高財富的極少數群體，實行梯次稅率，以加強存量財富調節，促進公平正義。

（二）完善間接稅體系

　　1.深化增值稅制改革，優化資源配置。發揮增值稅中性作用，適時清理稅收優惠政策，營造公平競爭的稅收環境。適時研究簡并稅率事宜。優化完善增值稅留抵退稅制度，有效維護全國統一市場體系，構建政府間規范、公平的增值稅留抵退稅分擔機制。完善進口環節增值稅制度，促進一般貿易和跨境貿易包容性發展。

　　2.統籌消費稅制改革，合理引導消費。綜合考慮國家產業政策、行業發展情況以及稅收征管實際，統籌研究深化消費稅改革。研究擴大消費稅征稅范圍，對部分高檔消費產品和服務征收消費稅。在征管可控前提下，研究將部分在生產(進口)環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收。積極發揮消費稅在促進節能環保、調節收入分配等方面的作用，結合消費稅立法工作，研究完善消費稅政策。

　　3.深化資源稅、環境保護稅制度改革，促進綠色轉型。更好發揮資源稅、環境保護稅在調節資源級差收益、促進資源利用、保護生態環境等方面的作用。擴大資源稅征稅范圍，將耕地、森林、草場、灘涂等自然資源納入征稅范圍。全面考慮我國各地區水資源分布和開發利用的實際狀況，在全國范圍內推進水資源稅改革。從國家戰略安全角度完善有關資源產品稅制，優化資源稅稅率結構，提高煤炭、石油、天然氣等化石能源稅率，對外貿依存度高、碳排放量較高的化石能源加大調節力度，控制化石能源總量，適度降低清潔低碳能源稅率。以資源利用效能、可再生能源替代為基準給予稅收優惠。擴大環境保護稅征稅范圍，將廢電池等廢舊物資以及揮發性有機物(vocs)等納入稅基。研究適時開征碳稅，將二氧化碳納入環境保護稅征收范圍;借鑒國際經驗，積極研究碳關稅，發揮稅收調節作用，精準調控碳排放行為。

（三）健全地方稅體系

　　1.培植地方稅主體稅源，穩定地方收入。培育地方主體稅種，擴大地方稅種收入。現行稅種體系中，契稅、土地增值稅、城市維護建設稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、房產稅、車船稅、印花稅、資源稅、環境保護稅等十個稅種作為地方稅種。擴大資源稅、環境保護稅征稅范圍，增加收入規模，為地方提供穩定稅源。增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅為共享稅。根據中央和地方事權和支出責任比例進行動態調整，提高共享稅的地方分享比例，相應減少轉移支付比重，充分發揮中央和地方的積極性。充分考慮征管成本等因素，按照先易后難原則，逐步將部分應稅消費品征收環節后移至銷售環節，并將其作為地方稅源，引導地方改善營商環境、增加就業、擴大消費。研究新立法開征的遺產稅和贈與稅作為中央和地方共享稅，以地方為主。

　　2.合理配置地方稅權，推進非稅收入改革。充分考慮我國區域發展不平衡的現實狀況，在中央統一稅收立法和稅種開征權的前提下，對部分省份給予立法授權，允許其根據本地經濟發展需要，適當擴大省級稅收管理權限，依法確定地方稅稅率、稅收優惠等事項。進一步理順征管職責，規范非稅收入征管，加強非稅收入管理法制化建設。

　　3.適應平臺經濟發展，合理分配稅權。隨著新產業、新業態、新模式加速發展，現行稅收制度出現了不完全適應平臺經濟發展的問題。受數字平臺壟斷效應、線上商戶集中效應及賣家替代效應等影響，稅收收入向平臺所在地轉移的趨勢不斷加劇，不同程度上影響了最終消費地的稅收增長。但在一國之內并不應當出臺省際之間的數字稅。稅收利益轉移問題可通過調整中央轉移支付的方式加以解決，可依據各地區網上零售額和消費額的差值、平臺集中度等指標，確定中央財政向最終消費地專項轉移支付的額度，合理分配地區之間的稅收權益;也可通過分稅方法統籌協調平臺所在地和最終消費地的稅收權益。

（四）深化稅收征管制度改革

　　1.推進修訂《稅收征管法》。增加自然人稅收管理相關規定，明確對自然人的延期申報、延期繳納、催報催繳、行政處罰、阻止出境、*執行等征管措施，進一步加強自然人稅收管理。完善和強化稅收檢查權和*執行權，加強稅收監管和稅務稽查。

　　2.拓寬稅收征管信息渠道。明確電子商務平臺經營者、金融機構等第三方的涉稅信息提供協助義務，同時明確第三方不配合稅務檢查行為的罰則，為加強稅收征管提供信息支撐。

　　3.加強稅收協同共治。借鑒國際有益經驗和國內實踐經驗，持續推進與國家有關部門信息系統互聯互通，完善稅收大數據云平臺，逐步建立與人民銀行、銀保監會、證監會、公安部等部門的信息數據共享制度，明確稅務部門查詢納稅人賬戶、資金往來、財產收入、身份信息等與征稅有關信息的權限，提高稅務執法的精準性。另外，研究在辦理貸款、資產過戶等生活和交易場景中，要求有關部門和第三方平臺記錄納稅人的登記信息、納稅記錄、信用等級等相關信息，并與稅務部門共享信息，以便對納稅人涉稅信息進行全面的交叉驗證，提升全社會的納稅意識和稅法遵從度。